WortSpiel - ZeitReisen
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Samstag • 19:05
8.1.2005
Freitag ab eins
Die Zukunft der Behörden
Von Sabine Korsukéwitz

Weniger Behörden - dafür mehr "Bürgeraktivierung"? (Bild: AP)
Weniger Behörden - dafür mehr "Bürgeraktivierung"? (Bild: AP)
Wird es auch in Zukunft Behörden geben? Um diese Frage kreist der Dialog eines Jungen und eines Alten, die aus dem Blickwinkel von Morgen auf das Heute schauen. Aktive Bürger könnten dem Staat in Zeiten der Einsparung zum Beispiel in der Form von Bürgerkommunen unter die Arme greifen.

Der Junge (genervt): Mann! War das wieder eine Mammutsitzung! Jeder Trottel und sein Hund haben was beizusteuern! Und Opa Bräsig wieder mit seinem Lieblingsthema, der Straßenbaum-Maut!

Der Alte (gelassen, freundlich): Ja, so ist das in einer Basisdemokratie. Da darf eben jeder seine Meinung sagen.

Der Junge: Schlimm genug! Wie soll man da je irgendwas geregelt bekommen - in so einer Quasselbude? Nein! Ich sage: Da müssen Fachleute ran, welche mit Autorität und der richtigen Ausbildung. Disziplin! Leute, die wissen wie's geht, die sollte man machen lassen. Und alle Verfahren müssten genau festgelegt sein, Punkt für Punkt, und alles schriftlich - zur Sicherheit - dann kann man sich die Bürgerpalaver schenken.

Der Alte: So was hatten wir ja schon mal. Du sprichst von Behörden, mein junger Freund, von Bürokratie, der Herrschaft der Amtsstuben ...

Ja, so was hatten wir schon mal und es ist sehr in Verruf geraten. Denken Sie nur an all die negativ belegten Wortverknüpfungen:
Amtsschimmel, Behördendeutsch, Behördenwillkür, ja: Bürokratie als Inbegriff der Unmenschlichkeit ... dabei war "Bürokratie" einmal das Neuste vom Neuen: Unantastbare Befugnishierarchien, festgelegte und gleiche Entscheidungskriterien, Routineabläufe lösten nämlich die Willkürherrschaft von Hofbeamten ab, die die Ämter meist als Pfründe ansahen. Von solchen Herren hatte man als kleiner Bürger nichts Gutes zu erwarten.

Der Alte: Immerhin: Die Reformen kamen aus der Beamtenschaft selbst: Der preußische Finanzminister Karl vom Stein jagte einen bestechlichen Baron mit Stockhieben durch die Flure und brüllte dabei: "Geh er! Beschmutz er mir nicht die Augen! Gott hat dem König die Macht der Begnadigung gegeben, aber kein König kann aus einem Schurken einen ehrlichen Mann machen! Geh er!"

Noch war die Verwaltung Teil der Hausmacht des Monarchen und allein von ihm abhängig. Doch das Bürgertum, die Gesellschaft, erkämpfte sich nach und nach größeren Einfluss.

Dr. Marco Haase: In dieser Auseinandersetzung zwischen Staat und Gesellschaft wurde versucht, die Verwaltung an die Vertretungskörperschaften der Gesellschaft, sprich: an die Gesetze der Parlamente zu binden. Dafür wurden bestimmte Techniken entwickelt, nämlich der Vorrang des Gesetzes, das heißt: die Verwaltung durfte nicht gegen Gesetze verstoßen. Gesetze waren grundsätzlich Gesetze der Parlamente.

Dr. Marco Haase, Dozent am Institut für Philosophie der FU Berlin. Bis die Verwaltung ganz den Parlamenten, also gewählten Bürgervertretern unterstand, war es ein erbittertes Tauziehen.
Behörden - wenn auch ungeliebt - sind unverzichtbar. Sie sind der Blutkreislauf der Gesellschaft. Ohne sie würde alles zusammenbrechen. Wie aber konnte man aus verwöhnten Hofbeamten pflichtbewusste Volksdiener machen?

Haase: Das erfordert nach Max Weber eine bestimmte Beamtenschaft, die in einem gewissen Grade gesichert war, so dass sie unabhängige Entscheidungen treffen konnte, dazu gehörte ein Beamtenethos, was in der Pflichterfüllung gründet. Dieses Pflichtgefühl wird nach Max Weber durch verschiedene Sachen gesichert: Zum einen durch die universitäre Ausbildung und durch die Fachschulung, zum anderen aber durch ein bestimmtes Ansehen, was der Beamte genießt, soziales Prestige ...

Daher: Beamtenbeleidigung ... Der Soziologe Max Weber stellte einen Katalog von Voraussetzungen für das reibungslose Funktionieren von Behörden auf, sah aber auch ihre Schwächen:

Haase: Max Webers Kritik an der Bürokratie hat zwei Seiten: Einerseits sieht er tatsächlich die Modernität der Bürokratie, dass sie das effiziente Mittel ist, im modernen Staat in Routineverfahren sachgerechte Entscheidungen zu fällen, andererseits ist die Bürokratie für ihn auch gleichzeitig Ausdruck der Problematik der Moderne. Die moderne Welt und die kapitalistische Wirtschaftsweise nennt er das "stahlharte Gehäuse" aus dem man nicht mehr herauskommt und dafür steht eben gerade die Bürokratie. Die Bürokratie ist ein geronnener Geist. Der Geist selbst ist aber in der Bürokratie nicht mehr enthalten.

Der Junge: Sag ich doch! Es braucht einen Kopf, der sagt, wo's lang geht!

Der Alte: Das hat Max Weber auch geschrieben. Einen (ironisch) "charismatischen Führer", der dem allzu rationalen System seine Vision entgegensetzen sollte, hat er sich gewünscht. Das war vor Hitler.

Der Junge: So hab ich das auch nicht gemeint. - Wann gab es überhaupt die erste fortschrittliche Verwaltung, die nicht von einem Monarchen, sondern vom Parlament kontrolliert wurde?

Der Alte: In der Weimarer Republik. Hitler machte dann wieder Schluss damit und die junge Bundesrepublik, auf Rechtsstaatlichkeit eingeschworen, stellte die Webersche Bürokratie wieder her - unter der Budget- und Gesetzeshoheit eines gewählten Parlaments!

Der Junge: Und dann?

Der Alte: In den 90er Jahren des 20.Jahrhunderts war dann die Bürokratie, der "geronnene Geist", endgültig am Ende: zu teuer, zu kleinteilig, zu unflexibel. Ein deutscher Kanzler und sein Innenminister verkündigten damals stolz eine große Verwaltungsreform "Moderner Staat - moderne Verwaltung"....

Es wurde seit '99 schon einiges geschafft: Behörden zusammengelegt und intern gestrafft. Die Zahl der eingesparten Stellen ist bisher nicht sehr beeindruckend, aber der gute Wille ist da. Besonders anschaulich ist das in einer Behörde zu beobachten mit dem wenig einladenden Namen "Bundesverwaltungsamt". Es dient dazu, anderen Behörden Aufgaben abzunehmen, damit die sich auf ihre Kernbereiche konzentrieren konnten.

Das Bundesverwaltungsamt belegt ein würdevolles klassizistisches Gebäude am ruhigen Ende einer ehemaligen Berliner Paradestraße. Wenn man hineinkommt, fällt der Blick zuerst auf eine elektronische Anzeigentafel, auf der jeder Mitarbeiter in Zahlen lesen kann, wieweit die Einführung der elektronischen Verwaltung gediehen ist. Alle freuen sich über den messbaren Fortschritt. Zur neuen Behörden-Philosophie gehört Erfolgsbeteiligung der Mitarbeiter und Serviceorientierung gegenüber dem Bürger ...

Dr.Jürgen Hensen: ... daraus ergibt sich zwangsnotwendig, dass wir keine kleinen Könige mehr brauchen können, sondern jeder an seinem Platz ist ein Dienstleister und muss sich abends fragen, was hat er dazu beigetragen, diese Philosophie umzusetzen.

... befördert wird nur, wer das neue Leitbild verinnerlicht: Dr.Jürgen Hensen, Präsident des Bundesverwaltungsamts, das dank seiner Modernisierung für den Carl Bertelsmann Preis 2004 nominiert wurde. Was hatte man getan, um diese Auszeichnung zu verdienen?

Hensen: Die Kosten-Leistungsrechnung spielt eine ganz große Bedeutung. Die Devise lautet, dass Verwaltungen mehr leisten sollen und weniger kosten. Um dieser Anforderung gerecht zu werden, müssen wir natürlich auch wissen, welche Kosten entstehen denn in einer Behörde, wenn bestimmte Aufgaben erledigt werden. Wir brauchen also in einer Behörde Kostentransparenz und wir brauchen Kostenbewusstsein.

Also das Wettbewerbsprinzip ist als Leistungstreiber von ganz großer Bedeutung! Auch in den Behörden muss Wettbewerb gepflegt werden, er muss zwischen den Behörden gepflegt werden. Wo immer möglich sollte das Wettbewerbsprinzip im staatlichen Bereich aktiviert werden. Damit haben wir sehr gute Erfahrungen gemacht.

Tempo, Effektivität, Wirtschaftlichkeit, Mitarbeitermotivation - alles Dinge, die in der Wirtschaft selbstverständlich sind. Man fragt sich, ob die Verwaltung gerade das Rad neu erfindet. NSM - neues Steuerungsmodell nennt man diese Vorlage, doch ganz unproblematisch ist sie nicht. Marco Haase:

Die Gesellschaft funktioniert nach dem Prinzip der Vertragsfreiheit, dass die einzelnen Teile der Gesellschaft, die einzelnen Menschen über Verträge sich frei assoziieren können. Der Staat hingegen hat durchaus ein anderes Prinzip zu seiner Grundlage und damit auch die Verwaltung: Der Staat hat ein Machtmonopol. Insofern ist es problematisch, ein privatwirtschaftliches Verhältnis, was zwischen gleichen Personen besteht, auf das Verhältnis zwischen Bürger und Staat anzuwenden, weil dies kein Koordinationsverhältnis ist, sondern ein Subordinationsverhältnis.

... weil es ja, wenn ich eine Baugenehmigung brauche nur eine einzige Stelle gibt, wo ich die bekommen kann. Ich kann nicht in ein anderes Amt, einen anderen Laden gehen. Professor Olaf Winkel von der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege hat noch grundsätzlichere Bedenken, denn die neue ökonomische Denkweise droht in manchem Amt die Führung zu übernehmen, meint er:

Es sollte so sein, dass die politischen Entscheidungsträger vorgeben, was eine Verwaltung tun soll und dass die Verwaltung das dann ausführt. Im Grunde ist nur die Politik legitimiert, die Entscheidungen zu treffen. Die Verwaltung ist die Exekutive, die sollte die Entscheidungen umsetzen. Wir haben die nicht gewählt und deshalb haben die auch kein Recht, in unsere Lebenswelt einzugreifen, wenn sie sich nicht auf eine politische Entscheidung berufen kann.

Und dann kann es geschehen, dass Obdachlose nach nur drei Tagen aus einer städtischen Unterkunft gewiesen werden, obgleich sie nach dem Gesetz das Recht hatten, zu bleiben, solange sie möchten. Oder das an einer Volkshochschule der teurere Kurs gestrichen wird, obwohl er aufgrund von sozialen und pädagogischen Gesichtspunkten wertvoller gewesen wäre als ein anderer...

Der Junge: Ich finde aber, das klingt doch gut: Kosten-Leistungsrechnung, Kundenorientierung, klare Produkte definieren ...

Der Alte: Tja - nur war der Staat Mitte des 21.Jahrhunderts pleite, trotz Neuem Steuerungsmodell. Manches Amt hatte einfach keine Produkte mehr anzubieten, wie zum Beispiel das Arbeitsamt: 13 Millionen Arbeitslose -und die Ämter hatten außer Formularen nichts zu geben, da gab es landesweit Aufstände! Das Arbeitsamt, das haben damals die Bürger einfach geschlossen und nicht nur das: Stell dir vor, du müsstest 75% Steuern und Daseinsversicherungen zahlen. 75% ! Und dann noch jedes mal Extragebühren, wenn du was vom Staat brauchst, vom Formular bis zum Laubsack! Irgendwo musste doch Schluss sein!

Der Junge: Das hab ich nicht erlebt, da war ich noch nicht auf der Welt. Aber da wäre ich wohl auch sauer geworden. Warum war denn die Verwaltung so teuer, wenn die sich doch schon so lange um Einsparungen bemüht haben?

Der Alte: Ich antworte darauf mit einem Zitat von Jerry Lewis, einem Komiker aus dem 20.Jahrhundert: "Kleinlebewesen vermehren sich durch Zellteilung, Bürokraten durch Arbeitsteilung!"

Solange alle Lebensbereiche der Ökonomie untergeordnet werden, wachsen die staatlichen Aufgaben schneller als die Kleinlebewesen von Jerry Lewis. An der Spitze von Staat und Verwaltung kommen durch den Europa-Prozess immer neue Stellen hinzu. Am unteren Ende löst sich die Familie auf. Der Staat bekommt zunehmend eine Lückenbüßerfunktion für alle möglichen gesellschaftlichen Probleme. Das würde mehr und nicht weniger Personal und Geld erfordern. Am stärksten spüren die Kommunalverwaltungen den Druck. Herbert Georgi, Bürgermeister des Städtchens Remagen am Rhein:

Ich habe das Gefühl, dass unser staatliches Gefüge so nicht mehr passt, wir haben zunehmend einen Abfluss von Staatsgewalt an die Europäische Union. Dann haben wir die Nationalstaaten, die natürlich niemand auflösen kann und will und dann haben wir die Bundesländer. Und da sage ich: Da ist eins zu viel. Wir können uns diese Masse an Bürokratie nicht leisten, denn es kostet zuviel Geld und da, wo die Arbeit am Bürger passiert, da ist kein Geld mehr vorhanden, weil der Staatsapparat zuviel Geld verschlingt.

Und die Lösung?

Georgi:
Die Lösungen sind eine Verschlankung des Staatsaufbaus dort, wo es keinen unmittelbaren Bürgerservice gibt. Der Bürgerservice muss sein, die unmittelbare Bürgerbedienung, dafür sind wir da, dafür zahlen die Bürger ihre Steuern, aber ich bin der Meinung, dass der Staatsaufbau insgesamt schlanker gestaltet werden kann.

Der Alte:
Schlanker gestaltete sich allerdings zunächst nur der Service. Der Steuerzahler des frühen 21.Jahrhunderts musste sich daran gewöhnen, dass es all die schönen Dinge, die er aus seiner Jugend oder von den Eltern her kannte, nicht mehr gab. Die sicheren Renten und die umfassende Versorgung im Krankheitsfall - alles futsch. Freiwillige Leistungen: Volksbildung, Bibliotheken, Jugendarbeit, öffentliche Schwimmbäder ...

Der Junge:
... aber wir haben doch ...!

Der Alte:
Psst! Warts ab ... Sportplätze, hübsche Parks und Liegewiesen, all diese Dinge waren angeblich nicht mehr finanzierbar und fielen nach und nach weg. Und das bei steigenden Abgaben! Es herrschte Politikverdrossenheit, um nur das Mindeste zu sagen - kein Mensch ging wählen, (obwohl das Wählen doch unser wichtigstes Recht ist). Die Behörden wurden zum Prügelknaben der Nation, das kannst du dir ja wohl vorstellen. Bestimmte, besonders unbeliebte (weil arme) Ämter wie das Sozialamt mussten von der Armee geschützt werden! Und dabei hatte längst ein Umdenken begonnen ...

Georgi:
Wir haben ein gutes Gemeinschaftsleben hier in Remagen und solange dieses Gerüst da ist, müssen wir versuchen, es von der anderen Seite her zu unterstützen, das heißt aus der Bürgerschaft heraus, da steckt noch das meiste Potential und deshalb habe ich jetzt privat den Versuch unternommen, eine Bürgerstiftung zu gründen. Wir haben an die 30 Personen zusammen aus der Wirtschaft, angesehene Bürger, die bereit sind in das Gründungskapital dieser Stiftung zu investieren.

Ein beliebtes Wort in diesen Umbruchzeiten ist die "Bürgeraktivierung", also der "mündige Bürger" , der soll nun ganz schnell die Konsummentalität ablegen und dem Staat hilfreich unter die schwächelnden Arme greifen. Bürgermeister Georgi traut dem Bürger nicht allzuviel zu:

Ich hab‘ den Eindruck, dass mancher Bürger lieber das Portemonnaie zückt und sagt: "Hier habt ihr, aber lasst mich in Ruhe."

Diesen Ansatz, den gibt es eigentlich in der Stadtteilkultur überhaupt nicht. Michael Wendt ist Leiter des Stadtteilkulturzentrums "Motte" in Hamburg. Man arbeitet dort mit 14 Festangestellten und fast 120 Ehrenamtlichen. Geht's da um Geld?

Michael Wendt:
Menschen suchen eine soziale Einbindung, also für sich ein soziales Umfeld, in dem sie einfach mitschaffen, mitwirken können und sich aufgehoben fühlen. Auf der anderen Seite welche, die tatsächlich sagen: Ich habe eine Ressource, die gebe ich ab. So: Ich will euch bei der und der Aufgabe helfen. Wir nehmen erstmal Menschen an über eine Beratungsstelle. Menschen kommen und haben für sich schon die Entscheidung gefällt: Ich möchte irgendwo ehrenamtlich arbeiten. Wir weisen ihnen dann Stellen und Möglichkeiten zu.

An Freiwilligen ist bei der "Motte" überhaupt kein Mangel. Das Stadtteil-Kulturzentrum hat sogar eine Bewertung ihrer Arbeit vorgenommen und bemüht sich für seine Helfer um Rentenanrechnung der von ihnen geleisteten Gemeinschaftsarbeit. In der neuen Behördensprache nennt man diese Form der Bürgeraktivierung "Public Gouvernance" oder einfach Bürgerkommune. Prof. Winkel:

Was man möchte, ist stärker als bisher die Potenziale der Bürgerschaft für die Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme produktiv zu machen. Wir schauen jetzt nicht mehr nur: Was könnte die Verwaltung tun, sondern es wird gefragt: Ja, was kann denn der Bürger tun, und was könnte die Verwaltung tun, um Bedingungen zu schaffen, unter denen die Bürger ihre Probleme selbst bearbeiten können.

Die Bedingungen sind: Es soll Spaß machen und es soll auch die Möglichkeit bestehen, dass man sich selber verwirklicht und dabei kommt man auch zu einem besonderen Problem: Es wird sicher nicht möglich sein, die Bürger einseitig dazu zu bewegen, dass sie sich an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beteiligen, wenn sie nicht auch politisch ernst genommen werden. Aber wenn das so ist, dass auch Partizipationsräume geschaffen werden, dann spricht vieles dafür, dass sich tatsächlich Bürger finden werden, die bereit sind eben auch öffentliche Aufgaben zu übernehmen.

Noch einmal Michael Wendt vom Kulturzentrum "Motte"...

Wendt:
Nun ist es so, dass wir mit einer ganz erklecklichen Anzahl von Hauptamtlichen und Ehrenamtlichen, die im Quartier verwurzelt sind, dass wir nicht nur ein Angebot in den Räumlichkeiten vor Ort machen, sondern dass wir immer auch Projekte in Kooperation mit anderen Trägern kreieren, und darüber eine Vernetzung entsteht - und da entstehen - ich sage mal - eine Kraft, bei der die Politik nicht so einfach auf die Idee kommt: Die Kulturhaushalte werden gekürzt ...

Oder: Da wird ein Einkaufszentrum nach Behörden-Gusto hingesetzt ...

Wendt:
Die Erstplanung, die vor 10, 15 Jahren umgesetzt werden sollte, hat so einen Widerstand hervorgerufen, dass am Ende der Auseinandersetzung die gesamte Architektur in die Tonne getreten worden ist, und ein neues Büro beauftragt werden musste, einen passenderen Vorschlag zu entwickeln.


Behörden werden manchmal als Feind des Bürgers empfunden, aber sie sind doch nur Ausführende des Gesetzgebers. In der Gliederung der Gewalten stehen in Deutschland grundsätzliche politische Veränderungen an und davon sind sowohl Behörden als auch Bürger betroffen. Olaf Winkel:

Es ist so, dass ein System da ist, dass den Kommunen Aufgaben zuteilt,
ein anderes System, dass ihnen die Finanzen zuteilt und selbstverständlich ist die Versuchung auf Bundes- und Landesebene sehr groß, die Aufgaben bei den Kommunen abzuladen und die Mittel dann aber nicht folgen zu lassen. Und das schränkt natürlich die Möglichkeit, die eine Kommune hat, jetzt tatsächlich zur Bürgerkommune zu werden, ganz entscheidend ein.
Und was anderes ist auch noch zu sagen zu den Partizipationsmöglichkeiten: Da haben wir erstmal diese plebiszitären Verfahren, also Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, die sind zwar drin in allen Kommunalverfassungen, aber die Hürden sind so hoch, dass einfache Bürgerinitiativen fast keine Chance haben.

Der Junge:
So, na ja, das hat sich dann wohl irgendwann erledigt. Heutzutage kann jeder Trottel und sein Hund mitreden - endlos lang und überall mitreden!

Der Alte:
Dafür muss man nicht mehr auf Ämtern rumsitzen, mit einer papiernen Nummer in der Hand und vier Formulare in je fünffacher Ausfertigung ausfüllen. So was kennst du gar nicht. Du machst alles schnell und bequem von zu Hause am PC. Was das an Zeit spart!

Der Junge:
Die gesparte Zeit darf ich dann im Schwimmbad verbringen, aber nicht im Wasser, sondern als Gratis-Bademeister.

Der Alte:
Komm: Ein bisschen Pflicht muss sein - mit beliebigen Leistungen hat es nicht funktioniert, auch das haben wir lernen müssen! Ich - als Fernsehregisseur - bringe Jugendlichen bei, wie man einen Film dreht. Jeder bringt ein, was er kann: 6 Stunden Erwerbsarbeit, der Rest Gemeinschaftsarbeit. Und dadurch haben wir Schwimmbäder, Bibliotheken, Kindergärten, Kunst- und Fortbildungskurse - all das haben wir zurückbekommen. Und kriegen auf die ehrenamtliche Zeit noch Rentenpunkte angerechnet.

Der Junge:
Behörden haben wir aber immer noch.

Der Alte:
Die brauchen wir ja auch. Aber sie haben von der Privatwirtschaft übernommen, was gut war: Serviceorientierung, Kostenbewusstsein, Mitarbeitermotivation anstatt Beförderung nach Dienstjahren - und sie haben von der alten Bürokratie behalten, was dort gut war: Verlässlichkeit und Rechtsstaatlichkeit. Es sind auch deutlich weniger geworden, da ist durch die Vereinigten Staaten von Europa viel entfallen; also nach oben hin ist der Apparat erheblich geschrumpft.

Der Junge:
... und unten wirtschaften die Bürger selber. Dafür haben wir an der Basis jede Menge Quasselbuden und Runde Tische! Und wenn erst Opa Bräsig wieder loslegt ...

Der Alte (belustigt):
Ja, ja, ich weiß. Vielleicht sollten wir eine Redezeitbeschränkung einführen. Gab's auch schon mal. //










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